关于司法改革大背景下的基层检察院困境的调研报告

——以广西崇左市大新县人民检察院为样本

 

广西民族大学法学院研究生田野调查团队

 

【摘要】随着司法改革的不断深入，检察制度的改革中所反映的问题也越来越明显。本文以对崇左市大新县检察院为调研样本进行的调研材料作为依据，主要围绕“以审判为中心”的诉讼制度改革、办案责任制改革、检察系统“员额制”改革等问题进行展开，旨在为有关部门及单位制订政策起到一个参考作用。

关键词：司法改革；基层检察院；困境

 

一、本次调研的基本情况

（一）调研的背景和目的

当前我国法治体系已基本建成，法治建设取得重大成就，在各个法治领域，法律不断健全和完善，同时，由于当前处于社会急剧转型时期，我国法治建设也面各种临严峻的挑战。迫于社会形势的变幻莫测和对法治社会的执着追求，我们需要加大法治建设进程的步伐，就建设法治社会的各个领域特别是司法体制进行统筹规划，进行大刀霍斧的改革，确保法治的发展不落后于社会经济步伐和迷失发展的方向。

司法独立是法治国家形成的标志。检察院依法享有独立行使监督权，排除一切干涉，是司法公正的基本要求。如前所述，我国社会当前处于急剧转型时期，法治发展面临各种严峻的挑战。此次调研目的主要是探寻我国基层检察院普遍面临的共同性问题的解决方法及建议。

（二）调研思路、方法

在调研之前，调查组首先通过各式资料、文件对我国基层检察院在司法改革下所面临的各种司法问题进行总结和遴选，确定了由5个方面的比较有代表性的问题组成调研提纲，以实地与检察官座谈、面对面采访交流等方式进行调研。在整个调研过程中，调研团队力求客观真实，不给调研留下模糊和空白等缺陷，竭尽全力做好调研为司法改革提供理论及实务支持。

（三）调研对象

本次调研对象为崇左市大新县人民检察院。大新县地处广西西南部的中越交界处，是典型的边境基层地区。当前大新县经济发展迅速，社会转型明显，面临各种社会问题复杂突出，具有一定的社会代表性。对大新县检察院就司法改革所面临的各种问题，特别是应对“以审判为中心”的诉讼制度改革、检察系统“员额制”改革、检察官职业保障、检察院人员任用现状等问题进行调研，可以管中窥豹，起到见微知著，通观全局的作用。

 

二、当前司法改革背景下基层检察院面临的几个主要问题

（一）检察院如何应对“以审判为中心”的司法变革问题

1.检察官们表示，“以审判为中心”的诉讼制度，就是将法院的审判作为整个刑事诉讼的核心，其中充分体现了有效辩护、实质辩护的要求，因此更加强调辩护权。目前，大新检察院为了保证律师的权利，设立了案件管理中心。案件管理中心是2014年新成立的一个部门，这个部门必须要对办案程序要熟悉，要严格审查证据材料，因此工作人员需要具备扎实的法学理论功底。现在律师会见不再找公诉人，而是去找案管中心，现在所有检察院收到的案件，包括公安机关移送过来的刑事案件和检察院本身办理的案件都必须经过案件管理中心收案以后分流到各个相应的科室，

2.检察官们表示，当前对检察工作冲击最大的是保证证人、鉴定人出庭应诉。

证据要求的提高，势必也影响到证人、鉴定人出庭应诉制度。但是现在最关键的是，证人和鉴定人出庭是不容易的，至少在基层，距离保证做到证人、鉴定人要出庭，和理想情况还是有很大距离。出现这种情况，有以下原因：

首先，中华民族是一个很讲究情，面子、亲情、邻里关系的一个民族，案件的发生有证人，或多或少有些是亲信，侦查机关在收集的时候证人还未见到被害人或嫌疑人的情况下，证人还能够陈述。但是在庭审的时候，证人与被害人、被告人是直接面对面的，在这样的情况下证人的心理素质能否承受。其次，证人的证言是否能经得起考验，这对公诉人来说，这样的变化很大。之前，有过鉴定人出庭说明情况的这种情形。侦查人员从询问到侦查一直都在接触这个案件，到庭审的时候却不敢说话，连这样的人员都要对他们做很多工作更何况是对待证人，这个难度是更大的。比如一个农民或一个一般的群众去做证人，他们都是不容易做到的，由此可见核实证人是一件不容易的事情。因此，要求公诉人要付出更多，要更加的依法办案。最后，“以审判为中心”不是“以法院为中心”，它是强调一个案件审判人员有一个先入为主，要看庭审的对质，直接质证，这就要求公诉人有更高的质证水平。

（二）司法改革下基层检察院如何加强公诉权和监督权的问题

针对上述的话题，大新检察院侦监科、公诉科和反贪局的各科长提出了自己独到的见解和宝贵的建议。

关于监督权，侦监科的科长提到，现在检察院认真贯彻以“审判为中心”，“去行政化”，“办案责任制”这样一条主线。“去行政化”改革提出要“让审理者裁判，由裁判者负责”，其核心是凭借执法者的理性、良知、经验、智慧，独立负责地行使自己的职责。科长认为，此次改革对于基层检察院（至少是大新检察院）的监督权来说影响不大，但是不可避免的呈现弱化的倾向：现实的实践当中，就如侦监科部门，平时才2-4名办案人员，案多人少，一个主任检察官带领几个办案人员，主任检察官都去办案了，这对于刑事监督来说就弱化了，今后这方面应该怎样来改革，这也是摆在我们面前的一大难题。

关于如何加强公诉权方面，公诉科长从以下两个方面来提出了自己的观点：（1）硬件方面要加强。硬件主要是指人员方面。现在检察院案多人少，但案子却以10%-20%的速度在增长，如何调配人员、分配岗位，哪个应该进，哪个应该出，成为亟需要解决的问题；（2）软件方面要跟进。软件主要是指外在制度，如法律制度方面要完善。检察院现在的人员变动大，而我们办案需要的是专业、稳定的队伍，去行政化也没有彻底清除干净。在知识层面上，我们基层检察院办案人员学历偏低，但提供的培训机会少之又少，这不利于办案人员业务水平的提高。

关于职务犯罪侦查权，反贪局局长认为，现在存在的主要问题就是询问时间太短。他表示，刑诉法规定询问犯罪嫌疑人的时间不超于24个小时，这24个小时对于侦查工作人员来说是不够的。对于检察院的案件来说，犯罪嫌疑人的供述相当重要，但是有许多贪官的反侦查能力很强，有时候做好一个笔录就需要消耗2-3个或者5-6个小时，有些领导干部就会钻这个空子，坚持闭口不答。虽然也有“零口供定罪”的情况，但是这使得检察工作人员只能增加外围的证据，这大大增加了办案人员的工作量。

（三）关于检察院“员额制”改革的问题

司法改革试点方案的总体内容主要包括5个方面，其中之一就是完善司法人员分类管理制度。划分人员类别，核定法官、检察官的员额。把法院、检察院工作人员分为法官、检察官，司法辅助人员，行政管理人员三类，分别占队伍总数33%、52%、15%的员额比例。实行法官、检察官单独职务序列管理，设3至5年的过渡期。这是根据最高法院刚刚公布的“四五纲要”制定的，确定员额制的目的就是让更多的司法人力资源投入办案，实现司法机关去行政化。

政工科的韦科长说，如果以前的司法改革叫改革的话，那么这次“四五纲要”就应称的上是一场革命。让85%的人力都充实到办案一线，连院长、检察长都要办案，真正让法院、检察院剥离行政色彩，回归司法职能，不能不说是一场革命。

同时，民行科长也谈到，法院、检察院去行政化箭在弦上，势在必行，世界上没有哪个国家的司法体系如同中国这样有如此浓重的官僚习气，法官、检察官不办案，天天围着行政事务转。多数人像官僚一样混及官场，只有少数人支撑着边界不清的司法体系。不改中国的司法制度将退化到县官办案的封建时代。但是司法体系内的这种官僚习气却积重难返，如果让85%的人员重返办案一线，目前来讲几乎是不可能的。一方面是大多数法官、检察官的素质面临着考验；另一方面是如何筛选出这33%的法官、检察官？如果这33%的精英筛选有误，就将宣告这场改革的失败。

目前司法体制内的诟病是职位高、资格老的不办案，年轻有学识的办案但说了不算，如果这次法官、检察官大筛选崇尚“能者上、庸者下”的原则，将触及哪些人的利益？当然是法院、检察院的领导层及部分老法官、老检察官的利益。目前他们大多都不办案，甚至不懂法，却是单位的既得利益者。如果让他们主持筛选，这33%的法官、检察官肯定是论资排辈，年轻能干、目前正奋斗在一线的人员只能给他们作辅助人员，这将伤及整个司法制度。所以，法官、检察官员额制，人员分类管理，是司法改革面临的最大挑战。

我们认为，如果改革之后，无法有效地控制法官、检察官总数的话，其他的改革举措都将难以落实。所以，建立法官、检察官员额制，把高素质人才充实到办案一线，十分必要。但是，员额制实施以后，现有的人员如何合理分流又是一个难题。不解决这个难题，员额制也难以坚持下去。

（四）检察院实行“办案责任制”改革的问题

我们就“办案责任制”的问题，与大新县检察院民行科的王咏平科长进行了交流。

王科长表示，检察院过去的办案模式为个人承办制，具体办案流程是个人承办——部门领导审核——检察长或检委会决定。这个模式的优点是集体承担责任，而不是个人承担责任。而这次改革的举措变为“主任检察官负责制”，将主要责任归于主任检察官一人。根据试点省份发布的消息，这个改革模式的特点主要体现在以下两个方面：

一是主办检察官的职权扩大。在以往的模式下经常将案件提交检察长或者检委会，而且还不一定能通过，但现在的模式则变成了由主任检察官自己成为办案组织负责人，赋予了主任检察官的办案决定权。二是主办检察官的责任加大。改革的一个方面便是实行“办案责任追究制”，即相关案件的责任追究要延展到退休之后。      

通过与王科长的交谈，我们认为虽然这次改革模式的制度理论性强，但实践中仍然存在很多问题，我们总结出以下几个方面：

（1）新形势下检察人员的能力如何考核。之前检察官遴选的标准有三个：业务能力、理论水平和政治素质，但是现在的选拔考试如何实行，便是个问题。例如，在理论水平方面，年纪大的老检察官经验虽然丰富，但是相对于年轻的大学生在考试方面处于劣势，在经验方面，年纪大的检察官又处于优势，业务能力的考核究竟是考试还是看办案成效，还需要进一步探讨。

（2）主任检察官遇到疑难复杂问题如何应对。之前是提交上一级或者检委会讨论，这样的优势在于可以避免冤假错案的发生，但是在新型模式下，淡化了检察长和检委会的职权，主任检察官如何应对，是由自己决定还是提交上一级讨论，成为一大难题。

（3）错案责任追究如何落实。新的规定是谁办案谁负责，但是现实中出现了几种情况；第一，主任检察官和承办人对于案件的处理意见不一致时，如何应对；第二，在办案过程中出现决定性错误，谁来负责，如果是辅助检察官因为知识或能力不足工作中出现错误，误导主任检察官做出错误决定，此时若仍由主任检察官承担全部责任似乎略显不妥。如何处理实践中出现的这种情况，对主任检察官来说是个挑战。

（4）如何调动主任检察官的工作积极性。例如，在现今的检察院里，检察官分为四级检察官，最高一级的称为一级检察官，没有其他的晋升空间，那么对于一级检察官，常年辛劳工作，不易有升迁机会，此时进行改革，如何调动其对于工作的积极性和热情便是当期存在的突出问题。

（5）如何调动辅助检察官的工作积极性。因为在“办案责任制”的模式下，责任全部由主任检察官负责，那么对于没有责任分担的辅助检察人员，可能会出现工作热情不高，动力不足的情况。

（6）检察长行政管理色彩淡化。推进以检察官办案责任制为核心的检察权运行机制改革后，检察长们相继淡化了自己的行政管理色彩，真正突出了自己作为司法办案责任的主体地位。同时，各检察院的检委会职能也在逐渐转变，个案审议比重正在走低。

（五）当前检察机关“案多人少”的问题

近年来，随着社会经济的迅猛发展，大新县各类违法犯罪案件呈现逐年上升趋势。黄英能副检察长就目前基层检察院“案多人少”的情况谈了自己的一些看法。他指出，要切实解决案多人少的问题，应当坚持领导带头办案，不仅要领导干部简单地亲临一线，更重要的是，他们要带头办案，通过攻克大案、要案，为年轻干警树立榜样。黄副检察长还指出，为确保这一机制实施到位,该院还将其作为履行检察职责的一项重要工作，纳入到工作考评和监督范围。在院领导的带领下,该院自侦部门干警们干劲十足，业务水平和办案效率均得到大幅提升。据统计,仅2014年3月至11月,该院的6名党组成员共带领6个办案组办理职务犯罪案件25件38人,在缓解检察工作“案多人少”的矛盾的同时,也激发了广大干警的工作热情。

政工部韦科长又做出补充，她又指出未来可能施行的两种解决目前案多人少的方式。1.自侦部门联合：该院改变过去反贪、反渎办案“各自为战”的情况，两个部门由一个副检察长主管，办案时统一调度，互相协作配合，力量共用，增强了干警们的团队合作意识，让有限的力量发挥最大的效用，侦结时间和成案率大大提高。2. 招聘辅助人员：为了保证办案人员有足够的时间办案，缓解办案压力，提升案件质量。该院通过县上事业编制招聘录用了一部分人员承担笔录记载、案卷装订等辅助性工作。

 

三、对顺利推进基层检察院司法改革的几点建议

（一）关于应对“以审判为中心”的诉讼制度改革：

1.公诉人必须要不断学习，尽快地适应当下的司法环境，尽快适应这种改革，转变以前的庭审办案不是座谈办案的情况，该走出去的要走出去，该核查的要核查。

2.要求检察人员要提高自身素质和技能水平，特别要加强公诉人对证据的审查、分析能力，抵得住各方面的诱惑。

3.走出“以审判为中心就是以法院为中心”的误区，切实履行公诉人职责，明确自身在庭审活动中的地位。

4.合理的利用不起诉权，实质推动司法公正。

（二）关于推进主任检察官制度改革：

1.明确新形势下检察人员能力的考核指标与考核方式，尽量不出现分数高经验少、分数低经验足的尴尬。

2.明确错案责任追究落实方法，在保证该负责的人都要负责的前提下，对责任程度进行区分。

3.增加培训、晋升机会，调动主任检察官的工作积极性；制订一定的考核制度，保证辅助检察官的工作积极性。

（三）关于落实检察院“员额制”改革：

1.针对文件尽快作好人员调整，让有能力的年轻人充实到办案一线，为改革提前路演。

2.建立检察官档案制度，将其工作、培训等情况作为重要考核依据。

3. 选拔程序上不能“一刀切”，应当分指标、分情况的对检察官进行考量；选拔过程上应该透明清楚，同时还应设置考核监督组，保证考核工作公平公正，考核人员心服口服。

4.充分考虑各个基层检察院的实际情况，一步一个脚印，构建合理的人员岗位分配方案。